Autoridad del Transporte: los retos de su implementación

Autoridad del Transporte: los retos de su implementación Por Juan Rosales Arenas
03/08/2017, Semana Económica

El proyecto de ley que crea la Autoridad del Transporte Urbano (ATU) para Lima y Callao —presentada al Congreso por el presidente PPK el pasado 28 de julio— fue bien recibido por analistas y expertos en transporte público, pero tendrá como desafío resolver el financiamiento del subsidio a los pasajes, la organización del sistema de recaudo y la necesidad de mejorar el diseño vial de Lima y Callao.

De pasar el filtro de la mayoría parlamentaria de los fujimoristas, sería un paso hacia adelante, pues acabaría, según se lee en la exposición de motivos, con una “compleja problemática de atomización, informalidad, o sobreoferta” en el transporte.

“Tal vez la falta de capacidad o voluntad política de las autoridades de turno de Lima y Callao para ponerse de acuerdo, aunado a su poca capacidad financiera y a la presión de empresarios de transporte beneficiados con el actual sistema atomizado, hayan influido para que (…) todavía no exista un Sistema de Transporte Integrado”, dice el documento.

La creación de la Autoridad del Transporte Urbano fue recomendada como objetivo prioritario por diversos actores de la sociedad civil en un documento titulado “Hoja de Ruta para una Movilidad  y un Transporte Sostenibles en Lima y Callao al 2025”. El documento fue elaborado en el 2013 por  instituciones como Transitemos, Cruzada Vial, Lima Cómo Vamos, Luz Ámbar, entre otras, tuvo asesoría de la London’s Global University.

Cuatro años después, la propuesta fue recogida por el gobierno de PPK y la envió al Congreso como proyecto de ley (1719).  De implementarse, según argumenta el Ejecutivo en su exposición de motivos, los tiempos de viaje podrían disminuir en 10%,  lo que representaría un beneficio monetario de S/.678 millones. Si se redujeran en 20%, el beneficio sería de S/.1,263 millones.

SISTEMA DE RECAUDO
Sería la principal fuente de ingresos de la ATU y el Sistema Integrado de Transporte que propone implementar, con una tarjeta única para todos los usuarios. El sistema estaría compuesto por las cinco líneas del Metro de Lima, el Metropolitano y los cinco Corredores Complementarios. De estos tres servicios de transporte masivo, dos tienen un sistema de recaudo mediante tarjetas electrónicas que están en manos de privados. Por un lado, el del Metropolitano es controlado por ACS Solutions/ Xerox y el Metro de Lima por la española Indra. El de los Corredores Complementarios está pendiente de licitación.

La ATU será la encargada de implementar y administrar el sistema de recaudo único, pero deberá respetar los contratos de concesión vigentes, según el proyecto de ley. La exposición de motivos advierte que el sistema puede tener más de un operador privado encargado del cobro de los pasajes, pero si en el futuro se quiere llegar a contar con uno solo, será necesario implementar una salida negociada entre las empresas que manejan al recaudo del Metro de Lima y el Metropolitano.

Gustavo Guerra García, expresidente de Protransporte, destaca que la negociación con las empresas será menos compleja, ya que estará en manos de un organismo único como la ATU.  Los contratos vigentes de los diferentes operadores de recaudo necesitarán ‘adendas’ para ingresar al sistema unificado.

“Al tener la ATU control sobre los diferentes procesos, habrá una sola negociación entre un solo actor público y los diferentes operadores privados de recaudo. Eso reduce los costos de transacción para ir a una integración del medio de pago y la unificación de tecnologías”, explica.

Para la consultora en temas de transportes, Cynthia Yamamoto, colocar el recaudo en manos de privados es un riesgo. “Lo recomendable es que el recaudo se quede en el Estado, porque si no cualquier modificación tiene que negociarse con el privado. Eso impide mejorar el servicio, como sucede en el Metropolitano”, afirma.

“Se necesita una tecnología única”, añade Luis Gutiérrez, miembro de la Asociación Latinoamericana  de Sistemas Integrados de Transporte para la Movilidad Urbana Sustentable. “En Santiago tuvieron que comprar al concesionario del recaudo del metro esos derechos para integrar el sistema”, añade. Pero el rol del Estado es subsidiario y no puede tener iniciativa empresarial, salvo que se apruebe una ley expresa que diga lo contrario.

Según las estimaciones del proyecto de ley, con el Metropolitano, el Metro de Lima y los cinco Corredores Complementarios en total operación, se recaudarían S/.1,420 millones con una demanda promedio al día de 3.26 millones de pasajeros. El 8% de esta cantidad, S/.113 millones, iría a las arcas de la ATU para financiar sus gastos corrientes.

SUBSIDIOS DE PASAJES
En Lima, de acuerdo con datos de la encuesta Lima Como Vamos 2016, el 73% de los limeños se moviliza en transporte público. El proyecto de ley pide declarar el transporte masivo de personas como un servicio público.

De esta forma, le abre la puerta a una política de subsidios en los pasajes para beneficiar a los usuarios de los sectores socioeconómicos más vulnerables. Ésta debe ser aprobada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

El monto no se ha calculado en el proyecto de ley, pero en Chile, por ejemplo, el subsidio del Transantiago (el equivalente del Metropolitano de Lima) es de US$715 millones para este 2017. Para el 2018 aumentará a US$862 millones.

En opinión deGutiérrez, en el Perú solo hasta el 50% del subsidio debería salir del ingreso de las tarifas. El resto saldría de transferencias del Ejecutivo, gobiernos regionales o impuestos a los autos privados.

“La tarifa no sólo debe ser baja para incluir [a los NSE más bajos], sino para ser competitiva. De esa manera sería un servicio universal. En Chile han entendido que para compensar la ecuación entre costos e ingresos, tiene que haber más dinero por transferencias del gobierno central para cubrir la brecha”, asevera Gutiérrez.

De otro lado, Guerra García considera que la aplicación del subsidio debe ser gradual. Pero su política debe estar definida antes de que la ATU entre en funcionamiento. “Si no es así no va a ser autónoma”, advierte. E insiste en que se debe pasar de un sistema de rutas superpuestas (que tienen las combis y micros) a uno de vías troncales y alimentadoras como el Metropolitano y los Corredores Complementarios.

La estructura de las rutas condiciona el monto del subsidio, pues a más rutas dentro del sistema, mayor sería el subsidio. “Si Lima pasa a tener 8 troncales básicas con sus redes de alimentación, eso generará mayor número de transbordos, que aumentarían desde 25% a 50% y encarecería el transporte a los limeños que viven en zonas periféricas. El subsidio debería estar dirigido al segundo y tercer transbordo”, sugiere.

REGULACIÓN DEL TRÁNSITO: ¿QUÉ FALTA?
El proyecto de ley no ataca los problemas de diseño de vías, semaforización y obras como bypasses y viaductos, que tienen particular incidencia en la movilidad de vehículos privados. Para Alexandra Ames, representante de la Asociación Cruzada Vial, la ATU no va a solucionar los problemas de seguridad en las pistas de Lima y Callao.

“No es una mala propuesta, va a ayudar a ordenar las rutas de transporte público, pero ésta no es una norma que ayudará a reducir la inseguridad vial ni la congestión”, aclara.

Por eso, proponen crear una Autoridad Única del Tránsito, independiente de la ATU. Ames revela que hace seis meses se reunieron con el presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala, para presentar la propuesta. En dos semanas, se reunirán con el ministro de Transportes, Bruno Giuffra.

“La agencia de tránsito regularía todo lo que tiene que ver con diseños y rediseños viales. Además, sistematizaría y administraría  los semáforos. Y fiscalizaría a los municipios. Hemos identificado señales de tránsito diferentes que no responden a lo que el manual del Ministerio de Transportes propone”, explica.

A diferencia de Ames, Luis Gutiérrez sostiene que el diseño vial y colocación de semáforos debería estar en manos de la ATU. “Si tienes corredores para darle prioridad al transporte de la gente, necesitas un control sobre el tránsito como autoridad. En la norma no está incluida la relación entre la gestión del transporte y la planificación urbana. Todo eso tiene que ver con la política de mover personas y no vehículos”, apunta.

Un proyecto de ley como éste acaba con el modelo privatizador del transporte instaurado en los noventa por el gobierno de Alberto Fujimori. Habrá que ver si la bancada fujimorista se desmarca de su líder histórico y le da luz verde a la iniciativa del Ejecutivo. Tras la reunión entre Keiko Fujimori y PPK, así como los pronunciamientos cooperativos del oficialismo y la oposición respecto de los proyectos de ley presentados por el Ejecutivo, ese podría ser un escenario factible.